TEORI SISTEM PEMERINTAHAN

September 22, 2008

TEORI SISTEM PEMERINTAHAN[i]

Pengertian Sistem Pemerintahan

Definisi sistem pemerintahan dapat ditentukan dengan melihat arti atau definisi dari dua kata yang membentuknya, yaitu “sistem” dan “pemerintahan”. Menurut Carl J. Friederich, yang dikutip oleh Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, sistem adalah

“…suatu keseluruhan, terdiri dari beberapa bagian yang mempunyai hubungan fungsionil terhadap keseluruhannya, sehingga hubungan itu menimbulkan suatu ketergantungan antara bagian-bagian yang akibatnya jika salah satu bagian tidak bekerja dengan baik akan mempengaruhi keseluruhannya itu”[ii].

Sedangkan kata pemerintahan, berasal dari kata pemerintah yang mendapatkan akhiran –an. Menurut C.F. Strong:

“Pemerintah adalah “suatu organisasi yang diberi….hak untuk melaksanakan kekuasaan kedaulatan. Dalam pengertian yang lebih luas, pemerintah adalah sesuatu yang lebih besar daripada badan menteri-menteri, suatu pengertian yang sering dipergunakan di masa sekarang ketika mengacu pada kabinet yang ada di Inggris sebagai contoh pemerintah masa kini. Oleh karena itu, negara harus memiliki: pertama, kekuatan militer atau kendali atas angkatan bersenjata; kedua, kekuasaan legislatif atau perangkat pembuat hukum atau undang-undang; ketiga, keuasaan finansial atau kemampuan untuk menggalang dana yang cukup dari masyarakat untuk membiayai pertahanan negara dan penegakkan hukum yang dibuat atas nama negara. Secara singkat, negara harus memiliki kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif, yang disebut sebagai tiga kekuasaan dalam pemerintahan[iii].

Menurut pendapat Strong, pemerintah yang merupakan organisasi pelaksana kedaulatan, dapat dilihat dalam arti luas dan sempit. Pemerintah dalam arti sempit, hanya menunjuk pada kekuasaan eksekutif (misalnya Kabinet di Inggris), sedangkan pemerintah dalam arti luas mencakup kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Akan tetapi, terdapat pula negara-negara yang tidak hanya memilki tiga cabang kekuasaan seperti di atas, misalnya Indonesia[iv]. Dalam hal ini Sri Soemantri berpendapat bahwa “pengertian ini (pemerintah dalam arti luas menurut C.F. Strong) didasarkan pada ajaran tripraja Montesquieu. Arti yang luas dari pada government (pemerintah) akan lain apabila dilihat dari pandangan caturpraja[v] dan pancapraja[vi]”.

Selanjutnya Sri Soemantri mengatakan bahwa:

“Apa yang dimaksud dengan pemerintah dalam arti yang luas tidak akan sama antara negara yang satu dengan yang lain. Demikian pula dengan pemerintah dalam arti sempit.

Dengan demikian apa yang dimaksud dengan pemerintah dalam arti yang luas tergantung dari sistem atau ajaran yang dianut oleh sesuatu negara[vii]”.

Pendapat di atas, tampaknya dilatarbelakangi oleh kritik Sri Soemantri terhadap definisi pemerintah menurut Strong yang menganut paham trias poltika-nya Montesquieu. Pada akhirnya, Sri Soemantri mendefinisikan sistem pemerintahan sebagai berikut:

“Bagi negara atau negara-negara yang menganut ajaran tripraja, maka sistem pemerintahan berarti suatu perbuatan memerintah yang dilakukan oleh organ-organ legislatif, eksekutif, dan yudisiil (yudikatif) yang dengan bekerja bersama-sama hendak mencapai suatu maksud atau tujuan[viii]”.

Selanjutnya, Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim berpendapat bahwa:

“Pemerintahan dalam arti luas adalah segala urusan yang dilakukan oleh negara yang dilakukan untuk menyelenggarakan kesejahteraan rakyatnya dan kepentingan negara sendiri; jadi tidak tidak diartikan sebagai pemerintah yang hanya menjalankan tugas eksekutif saja, melainkan juga meliputi tugas-tugas lainnya termasuk legislatif dan yudikatif. Karena itu membicarakan sistem pemerintahan adalah membicarakan bagaimana pembagian kekuasaan serta hubungan antara lembaga-lembaga negara yang menjalankan kekuasaan-kekuasaan negara itu, dalam rangka menyelenggarakan kepentingan rakyat[ix]

Ketiga pendapat di atas memiliki kesamaan dalam memandang dan memaknai pemerintah yang tidak hanya kekuasaan eksekutif saja, melainkan juga kekuasaan-kekuasaan lain. Akan tetapi, terdapat perbedaan dalam memaknai pembagian kekuasaan. Sementara C.F. Strong, Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim mendefinsikan pemerintah berdasarkan ajaran trias politika-nya Montesquieu, tetapi Sri Soemantri, menganggap bahwa pemaknaan mengenai pemerintah baik dalam arti luas atau sempit, bergantung pada ajaran yang dianut sebuah negara, yang tidak hanya berupa trias politika Montesquieu.

Jadi berdasarkan ketiga pendapat di atas, sistem pemerintahan adalah keseluruhan pengaturan kekuasaan negara untuk melaksanakan kedaulatan rakyat yang dijalankan oleh lembaga-lembaga negara berdasarkan pembagian kekuasaan sesuai ajaran yang dianutnya (Tripraja, caturpraja, pancapraja) dalam mencapai tujuan negara.

Secara umum, sistem pemerintahan yang ada di dunia terbagi menjadi 2, yaitu sistem pemerintahan parlementer dan sistem pemerintahan presidensial. Akan tetapi, menurut Sri Soemantri terdapat juga sistem pemerintahan campuran atau kombinasi, yaitu suatu sistem pemerintahan di mana di dalamnya kita jumpai adanya baik segi parlementer maupun segi presidensiilnya[x].

1. Sistem Pemerintahan Parlementer

Menurut Alan R. Ball yang dikutip oleh Sri Soemantri, ciri-ciri sistem pemerintahan parlementer adalah sebagai berikut:

1. There is a nominal head of state whose functions are chiefly formal and ceremonial and whose political infulence is small. This head of state may be a monarch, as in the United Kingdom, Japan or Australia, or a president ini West Germany, India or Italy.

2. The political executive, the prime minister, the chancellor, etc, together with the cabinet, is part of legislature, and can be removed by the legislature if the legislature withdraws it support.

3. The legislature is elected in varying period by the electorate, the election date being chosen by the formal head of state on the advice of the prime minister or chancellor[xi].

Dari pendapat di atas, dapat diketahui bahwa dalam sistem pemerintahan parlementer, kepala negara (raja, presiden atau dengan sebutan lain) hanya memilki kekuasaan secara formal dan seremonial saja sehingga pengaruh politiknya sangat kecil. Dalam sistem ini, eksekutif yang sesungguhnya dipegang oleh perdana menteri beserta para menteri (kabinet) yang merupakan bagian dari legislatif. Akan tetapi, Alan R. Ball tidak mengatakan secara eksplisit bahwa Perdana Menteri dan kabinet bertanggung jawab kepada Parlemen karena kedudukannya yang berasal dari legislatif. Perdana menteri beserta para menterinya dapat diberhentikan oleh legislatif jika legislatif menarik dukungannya. Dalam sistem ini pula, legislatif dipilih dalam periode yang beragam. Tanggal pemilihannya ditentukan oleh kepala negara dengan mempertimbangkan nasehat perdana menteri.

Sedangkan menurut C.F. Strong, mengutip pendapat H.D. Trail tentang kabinet dalam sistem parlementer, yang mengatakan bahwa:

“…Konsepsi politik Kabinet sebagai sebuah badan yang terdiri dari:

1. Anggota legislatif.

2. Partai politik yang berpandangan sama dan dipilih dari partai yang memegang mayoritas dalam House of Commons.

3. Melaksanakan kebijakan bersama-sama dan terpusat (dituntut adanya politik yang berencana).

4. Berada di bawah pertanggungjawaban bersama yang ditandai pengundurun diri secara kolektif apabila terjadi kecaman dari parlemen.

5. Mengakui adanya subordinasi bersama di bawah seorang menteri kepala (chief minister)[xii].

Pendapat di atas merupakan hasil pengamatan H.D. Trail di negaranya (Inggris) yang merupakan negara pertama yang menerapkan sistem ini. Dalam hal ini Sri Soemantri berpendapat bahwa:

“Walaupun ciri-ciri (sistem pemerintahan parlementer) seperti diungkapkan H.D. Trail tersebut berdasarkan penglihatan yang berlaku di negaranya, akan tetapi apa yang dikemukakan di atas merupakan karakteristik yang hakiki daripada sistem pemerintahan parlementer”[xiii].

Berdasarkan pendapat kedua pendapat di atas, Sri Soemantri menyimpulkan bahwa sistem pemerintahan parlementer mempunyai ciri-ciri sebagai berikut:

1. Kabinet yang dipimpin oleh perdana menteri dibentuk oleh atau berdasarkan kekuatan atau kekuatan-kekuatan yang menguasai parlemen.

2. Para anggota kabinet mungkin seluruhnya anggota parlemen, mungkin pula tidak seluruhnya dan mungkin pula seluruhnya bukan anggota parlemen.

3. Kabinet dengan ketuanya bertanggung jawab kepada parlemen. Apabila kabinet atau seorang atau beberapa orang anggotanya mendapat mosi tidak percaya dari parlemen, maka kabinet atau seorang atau beberapa orang daripadanya harus mengundurkan dirinya.

4. Sebagai imbangan dapat dijatuhkannya kabinet, maka Kepala Negara (Presiden atau Raja/ Ratu) dengan saran atau nasehat Perdana Menteri dapat membubarkan Parlemen. Oleh karena itu menurut Alan R. Ball, “the legislature is elected for varying periods”[xiv].

Dalam pendapatnya, Sri Soemantri yang mendasarkan pendapatnya dari Alan R. Ball dan H.D.Trail, tidak mencantumkan beberapa ciri-ciri yang dikemukakan dua sarjana sebelumnya. Seperti ciri yang diungkapkan oleh Alan R. Ball, bahwa Kepala Negara hanya memegang kekuasaan formal dan seremonial. Padahal ciri ini cukup penting, karena justru sistem pemerintahan parlementer saja yang membedakan fungsi eksekutif sesungguhnya (Kepala Pemerintahan) dan eksekutif formal (Kepala Negara). Sebagaimana dikatakan oleh Bagir Manan ketika mengomentari kedudukan Presiden Indonesia sebagai Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan dalam sistem pemerintahan presidensial bahwa: “Dua pengertian terakhir ini (Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan), sebetulnya adalah pengertian yang bersifat analisis keilmuan dan hanya tampak pada sistem parlementer[xv]”. Selain itu, walaupun Kepala Negara memilki pengaruh yang kecil dalam kehidupan politik, tetapi dalam hal tertentu Kepala Negara dapat berpengaruh dan sangat menentukan, seperti dalam hal terjadi mosi tidak percaya dari kabinet untuk membubarkan parlemen, Kepala Negaralah yang berhak menentukan pembubaran parlemen atau tidak dengan pertimbangan nasehat dari Perdana Menteri. Dengan demikian ciri ini merupakan ciri yang perlu ditegaskan dalam sistem pemerintahan parlementer.

Sedangkan fungsi yang diungkapkan H.D. Trail yaitu melaksanakan kebijakan secara bersama-sama dan terpusat (dituntut adanya politik yang berencana) memang tidak menjadi ciri yang melekat hanya pada sistem pemerintahan parlementer saja tetapi juga sistem pemerintahan presidensial atau campuran. Sehingga ciri tersebut tidak perlu dicantumkan.

Selanjutnya, ciri yang diungkapkan oleh H.D. Trail bahwa anggota kabinet berasal dari partai politik yang berpandangan sama, dapat dipersamakan dengan ciri bahwa anggota kabinet adalah bagian dari legislatif (pendapat Alan R. Ball). Ciri ini sudah tersirat dalam ciri pertama yang dikemukakan Sri Soemantri.

Terhadap pendapat H.D. Trail yang pertama bahwa kabinet terdiri dari anggota legislatif, Sri Soemantri menambahkan bahwa anggota kabinet mungkin seluruhnya anggota parlemen, mungkin pula tidak seluruhnya dan mungkin pula seluruhnya bukan anggota parlemen . Akan tetapi menurut penulis, ciri ini sudah tersirat pada ciri yang diungkapkan Alan R. Ball bahwa kabinet adalah bagian dari legislatif serta ciri pertama yang diungkapkan Sri Soemantri bahwa kabinet yang dipimpin oleh perdana menteri dibentuk oleh atau berdasarkan kekuatan atau kekuatan-kekuatan yang menguasai parlemen. Artinya berdasarkan sistem pemerintahan parlementer yang ada di dunia, anggota kabinet tidak harus semuanya atau sebagian berasal dari anggota legislatif, karena ada negara yang seluruh anggota kabinetnya bukan anggota legislatif, seperti dikatakan oleh Sri Soemantri bahwa ada yang anggota-anggota kabinetnya seluruhnya tidak berasal dari parlemen dan ada pula yang hanya sebagian saja yang harus anggota parlemen”[xvi]. Sehingga ciri tersebut tidak menjadi ciri yang utama dari sistem pemerintahan parlementer melainkan hanya bersifat turunan. Selanjutnya ciri ketiga yang diungkapkan Sri Soemantri, menegaskan bahwa pertanggungjawaban kabinet kepada parlemen tidak hanya bersifat kolektif tetapi juga bersifat individual. Ciri inilah yang membedakan pendapat Sri Soemantri dengan H.D. Trail yang hanya menekankan pertanggungjawaban kolektif saja. Akhirnya dapat disimpulkan bahwa ciri sistem pemrintahan parlementer adalah:

1. Dalam sistem pemerintahan parlementer, kepala negara (raja, presiden atau dengan sebutan lain) hanya memilki kekuasaan secara formal dan seremonial saja sehingga pengaruh politiknya sangat kecil.

2. Ketua kabinet (perdana menteri, kanselir atau sebutan lainnya) bersama dengan kabinetnya, sebagai eksekutif sesungguhnya, merupakan bagian dari parlemen dan dibentuk oleh atau berdasarkan kekuatan atau kekuatan-kekuatan yang menguasai parlemen.

3. Kabinet dengan ketuanya bertanggung jawab kepada parlemen.

4. Apabila kabinet atau seorang atau beberapa orang anggotanya mendapat mosi tidak percaya dari parlemen, maka kabinet atau seorang atau beberapa orang daripadanya harus mengundurkan dirinya. Sebaliknya Kepala Negara (Presiden atau Raja/ Ratu) dengan saran atau nasehat Perdana Menteri dapat membubarkan Parlemen.

2. Sistem Pemerintahan Presidensial

Jika dalam sistem pemerintahan parlementer, kedudukan kabinet sangat bergantung dengan dukungan parlemen, maka dalam sistem pemerintahan presidensial kedudukan Presiden tidak dipengaruhi oleh dukungan parlemen atau badan perwakilan. Dalam sistem ini, pemilihan eksekutif dilakukan oleh rakyat baik secara langsung atau melalui badan pemilih (electoral college) seperti di Amerika Serikat. Seperti yang dikemukan oleh Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim bahwa dalam tipe ini (sistem pemerintahan presidensial), kedudukan eksekutif tidak bergantung pada badan perwakilan rakyat. Adapun dasar hukum dari kekuasaan eksekutif dikembalikan kepada pemilihan rakyat[xvii].

Seperti dalam mendefinisikan sistem pemerintahan parlementer, para sarjana juga mendefinsikan sistem pemerintahan presidensial berdasarkan ciri-ciri yang melekat pada sistem pemerintahan tersebut. Alan R. Ball mengungkapkan bahwa ciri-ciri utama dari sistem pemerintahan presidensial ialah sebagai berikut:

1. The president is both nominal and political head of state;

2. The president elected not by the legislature, but directly by the total electorate (the Electoral College ini United State is a formality, and is likely disappear in the near future). The president is not part of the legislature, and he can not be removed from office by the legislature except through rare legal impeachments.

3. The president cannot dissolve the legislature and call a general election. Usually the president and the legislature are elected for fixed terms[xviii].

Pendapat di atas menyebutkan bahwa dalam sistem pemerintahan presidensial, presiden adalah kepala pemerintahan sekaligus kepala negara. Selanjutnya diketahui bahwa presiden tidak dipilih oleh legislatif, seperti dalam pemerintahan parlementer, tetapi dipilih oleh para pemilih secara langsung atau oleh electoral college (badan pemilih) seperti di Amerika Serikat. Sehingga dapat dikatakan bahwa presiden bukan bagian dari legislatif. Kedudukan presiden seperti dikemukakan di atas, menyebabkan presiden tidak dapat dijatuhkan atau diberhentikan dari jabatannya oleh legislatif. Begitu pula sebaliknya, presiden pun tidak dapat membubarkan legislatif. Biasanya presiden dan legislatif dipilih untuk jangka waktu yang tetap. Sehubungan dengan masa jabatan presiden yang tetap, C.F. Strong menyebutnya fixed executive. Menurut Strong, “…eksekutif dalam pengertian ini tidak dapat dipengaruhi oleh tindakan lembaga legislatif[xix].

Usep Ranawijaya menyebutkan ciri-ciri sistem pemerintahan presidensial (beliau menyebutnya dengan istilah sistem kepresidenan) dengan mengambil ciri-ciri dari sistem pemerintahan Amerika Serikat sebagai prototipe, sebagai berikut:

1. Kepala negara adalah kepala pemerintahan. Ia dipilih langsung oleh rakyat untuk jangka 4 tahun.

2. Para menteri mempunyai kedudukan sebagai pembantu presiden, diangkat oleh presiden dan bertanggung jawab semata-mata kepada presiden.

3. Kongres dan presiden mempunyai wewenang masing-masing yang dijalankan secara sendiri-sendiri sebagai kekuasaan perundang-undangan dan kekuasaan eksekutif menurut pola Montesquieu.

4. Antara badan eksekutif dan badan perwakilan, tidak ada garis pertanggungjawaban politik. Badan perwakilan tidak dapat mengajukan mosi tidak percaya untuk menjatuhkan presiden atau menteri.

5. Sebagai penegak hukum, pelindung kemerdekaan rakyat dan pencegah kesewenang-wenangan penguasa terdapat Mahkamah Agung yang terdiri atas sembilan hakim dan diangkat untuk seumur hidup[xx].

Sebenarnya pendapat di atas hampir sama dengan pendapat Alan R. Ball mengenai ciri-ciri sistem pemerintahan presidensial. Perbedaannya yaitu, pendapat kedua dari Usep Ranawijaya yang menambahkan bahwa pertanggungjawaban menteri-menteri hanya kepada presiden saja karena diangkat dan diberhentikan oleh presiden. Menurut penulis, pemikiran Usep Ranawijaya merupakan salah satu ciri utama yang membedakan sistem pemerintahan presidensial dengan parlementer. Karena dalam sistem pemerintahan presidensial, badan eksekutifnya bersifat tunggal (single executive) bukan bersifat collegial (kolektif). Seperti diungkapkan oleh Bagir Manan, bahwa:

“Lembaga Kepresidenan sebagai penyelenggara sistem pemerintahan kepresidenan bersifat tunggal (single executive). Wakil Presiden dan Menteri adalah pembantu Presiden. Dengan perkataan lain, hubungan antara Presiden dengan Wakil Presiden dan Menteri tidak bersifat collegial”[xxi].

Sementara dalam sistem pemerintahan parlementer, perdana menteri dengan kabinetnya memiliki hubungan yang bersifat collegial di mana menteri-menteri kabinet (termasuk perdana menteri) bertanggung jawab kepada parlemen. Walaupun telah ditegaskan sebelumnya bahwa menteri-menteri berada di bawah subordinasi perdana menteri, hal itu hanya karena beban perdana menteri lebih besar daripada menteri-menteri. Hal ini terlihat misalnya di Inggris yang menganut sistem dua partai di mana perdana menteri adalah ketua partai politik yang memenangkan pemilu. Seperti yang diungkapkan oleh Sri Soemantri mengenai hal di atas di Inggris bahwa “Sebagai ketua partai politik yang juga menduduki kursi perdana menteri tanggung jawabnya adalah lebih besar, malah lebih besar dari pada anggota kabinetnya[xxii]”.

Mengenai pendapat ketiga dari Usep Ranawijaya, menurut penulis pendapat tersebut tidak menjadi ciri utama dari sistem pemerintahan presidensial. Karena ciri tersebut merupakan implikasi dari kedudukan presiden yang bukan merupakan bagian dari legislatif. Sehingga dalam pelaksanaan tugas dan wewenang, kedua lembaga tersebut melakukannya secara terpisah. Ciri keempat yang diungkapkan Usep Ranawijaya sama dengan ciri kedua dan ketiga dari pendapat Alan R. Ball. Sedangkan ciri kelima, mengenai kekuasaan kehakiman yang independen, tidak hanya menjadi ciri bagi sistem pemerintahan presidensial tetapi juga sistem pemerintahan parlementer.

Sehingga berdasarkan uraian di atas, ciri-ciri utama sistem pemerintahan presidensial adalah sebagai berikut:

1. Presiden adalah kepala pemerintahan dan sekaligus memiliki kewenangan yang biasanya melekat pada kepala negara dalam sistem pemerintahan parlementer. Karena menurut Bagir Manan, “ Dua pengertian terakhir ini (Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan), sebetulnya adalah pengertian yang bersifat analisis keilmuan dan hanya tampak pada sistem parlementer[xxiii]”.

2. Presiden tidak dipilih oleh legislatif, seperti dalam pemerintahan parlementer, tetapi dipilih oleh para pemilih secara langsung atau oleh electoral college (badan pemilih) seperti di Amerika Serikat.

3. Presiden bukan bagian dari legislatif sehingga presiden tidak dapat dijatuhkan atau diberhentikan dari jabatannya oleh legislatif. Begitu pula sebaliknya, presiden pun tidak dapat membubarkan legislatif.

4. Presiden dan legislatif dipilih untuk jangka waktu yang tetap. Sehingga Strong menyebutnya fixed executive.

5. Para menteri mempunyai kedudukan sebagai pembantu presiden, diangkat oleh presiden dan bertanggung jawab semata-mata kepada presiden. Model eksekutif seperti ini disebut single executive (eksekutif tunggal).

3. Sistem Pemerintahan Campuran

Selain dua tipe sistem pemerintahan di atas, terdapat model sistem pemerintahan yang memiliki baik segi-segi sistem pemerintahan parlementer maupun presidensial. Di kalangan para sarjana, ada yang memberikan istilah baru terhadap sistem pemerintahan ini, ada juga yang yang tidak. Sri Soemantri memberikan istilah sistem pemerintahan campuran atau kombinasi bagi sistem pemerintahan tersebut[xxiv]. Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim menyebut sistem pemerintahan ini sebagai quasi parlementer atau quasi presidensiil (presidensial)[xxv] sedangkan Usep Ranawijaya menyebutnya dengan istilah bentuk antara atau bentuk peralihan[xxvi]. Sementara C.F. Strong tidak memberikan istilah khusus bagi sistem pemerintahan tersebut tetapi mengakui sistem-sistem pemerintahan tersebut, misalnya sistem semipresidensial pada Republik Kelima Perancis[xxvii] dan eksekutif parlementer (parlementarian executive) tetapi pada pelaksanaannya bersifat eksekutif tetap dan nonparlementer pada Swis[xxviii].

Penulis menggunakan istilah sistem pemerintahan campuran sesuai pendapat Sri Soemantri dengan pertimbangan untuk mempermudah pembahasan karakteristik sistem pemerintahan tersebut. Karena pada dasarnya, sistem pemerintahan campuran tidak dapat dikelompokkan ke dalam dua sistem pemerintahan pada umumnya. Akan tetapi sistem campuran tetap memperilihatkan ciri-ciri dari kedua sistem pemerintahan (parlementer dan presidensial) dengan tingkat dominasi yang berbeda-beda. Artinya sistem pemerintahan campuran pada sebuah negara memiliki substansi yang berbeda dengan sistem pemerintahan campuran di negara lain. Menurut Bagir Manan sehubungan dengan sistem pemerintahan campuran, bahwa “persamaannya hanya pada bentuk campuran, sedangkan substansinya sama sekali berbeda”[xxix]. Selanjutnya terhadap perbedaan-perbedaan antar sistem pemerintahan campuran Bagir Manan berpendapat bahwa:

“….(i) Bentuk-bentuk sistem campuran berbeda-beda antara negara yang satu dengan negara yang lain; (ii) Bentuk campuran dapat menunjukkan ciri-ciri presdensiil (presidensial) atau ciri-ciri parlementer yang lebih menonjol…..”[xxx]

Negara-negara yang biasanya menjadi prototipe sistem pemerintahan campuran, yaitu Perancis (dengan Konstitusi 1958 dan Amendemen 1962) dan Swis. Perancis sejak tahun 1958 (disebut juga masa Republik Kelima) memiliki model sistem pemerintahan yang disebut semipresidensial[xxxi]. Sebelumnya Perancis menerapkan sistem pemerintahan parlementer dan peralihan pada sistem semipresidensial, tidak menghapus ciri-ciri sistem pemerintahan parlementer. Seperti dikatakan oleh C.F. Strong, bahwa:

“….Perancis di bawah pemerintahan Republik Kelima mempertahankan sistem eksekutif parlementer, namun dengan beberapa variasi pada jenis eksekutif terdahulu. Pertama, seperti yang telah dikatakan, Presiden tidak lagi dipilih oleh Parlemen saja, melainkan oleh Electoral College yang terdiri dari anggota-anggota Parlemen beserta anggota-anggota dewan lainnya. Kedua, walaupun para menteri bertanggung jawab kepada Parlemen, para menteri tidak diizinkan menjadi anggota salah satu majelis Parlemen…..Ketiga, Presiden menjadi Kepala Eksekutif yang aktif dengan kekuasaan penuh untuk mengontrol badan legislatif termasuk hak untuk membubarkan Parlemen…..Hal ini berarti, apabila terjadi mosi tidak percaya dalam Parlemen yang menentang pemerintah, Presiden dapat membubarkan Majelis dan mengadakan pemilihan baru. Terakhir, konstitusi memberikan mandat kepada Presiden untuk mengambil tindakan darurat jika terjadi ancaman “terhadap institusi republik, kemerdekaan bangsa, integritas wilayah, serta pelaksanaan kewajiban luar negeri negara”[xxxii]

Kedudukan Presiden Perancis semakin lebih kuat dengan diadakannya referendum yang mengamandemen konstitusi Perancis pada tahun 1962 yang mengubah tata cara pemilihan Presiden yang semula dipilih oleh Electoral College menjadi dipilih melalui hak pilih universal[xxxiii] (secara langsung oleh rakyat). Menurut pendapat di atas, terdapat beberapa ciri dalam sistem pemerintahan Perancis sejak 1962, yaitu:

1. Presiden dipilih langsung oleh rakyat untuk masa jabatan 5 tahun[xxxiv](segi presidensial).

2. Menteri-menteri bertanggung jawab kepada Parlemen tetapi tidak diizinkan menjadi anggota Parlemen (segi parlementer).

3. Presiden menjadi eksekutif sesungguhnya selain Kabinet (dual executive), bahkan lebih besar pengaruhnya, misalnya Presiden dapat membubarkan Parlemen jika bertentangan dengan Pemerintah.

4. Presiden memegang kekuasan untuk mengendalikan keadaan darurat dalam masalah-masalah tertentu (segi presidensial).

Selain itu ada ciri-ciri lain yang tidak dikemukakan pendapat sebelumnya, yaitu Perdana Menteri dan Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden[xxxv], walaupun pertanggungjawaban Dewan Menteri tetap kepada Parlemen. Sehubungan dengan pertanggungjawaban Dewan Menteri (Kabinet), Usep Ranawijaya mengatakan, bahwa:

“Kabinet bertanggung jawab kepada Parlemen mengenai segala urusan pemerintahan yang tidak termasuk wewenangnya Presiden; dan para menteri mengundurkan diri dalam hal terjadi mosi tidak percaya dari pihak Parlemen”[xxxvi].

Artinya, dari dua jenis eksekutif (Presiden dan Kabinet), hanya Kabinet saja yang dapat dijatuhkan oleh Parlemen, sementara Presiden tidak dapat diberhentikan sebelum masa jabatannya berakhir. Hal ini mencerminkan ciri fixed executive pada Presiden Perancis, seperti pada sistem pemerintahan presidensial. Oleh karena itu penamaan semipresidensial pada sistem campuran ini sangatlah tepat karena sistem ini memiliki segi-segi parlementer maupun presidensial dengan ciri-ciri sistem presidensial yang lebih dominan, terutama berdasarkan kedudukan Presiden serta kekuasaan Presiden.

Negara kedua yang menjadi prototipe sistem pemerintahan campuran adalah Swis. Jika dalam sisitem pemerintahan Perancis Republik Kelima terdapat dua macam eksekutif dengan tugas dan wewenang yang berbeda, maka dalam sistem pemerintahan Swis eksekutif dipegang oleh sebuah Dewan yang disebut Dewan Federal (Federal Council).

Sehubungan dengan itu, C.F. Strong mengatakan, bahwa Lembaga eksekutif Swis atau Dewan Federal (Federal Council) adalah suatu kementerian yang dipilih, tetapi tidak dapat dibubarkan, oleh tiap-tiap Majelis Federal (Federal Assembly)[xxxvii]. Sekilas sistem pemerintahan Swis bersifat parlementer karena Dewan Federal yang dipilih oleh Majelis Federal seperti Kabinet (Dewan Menteri) yang diangkat oleh Parlemen di Inggris. Akan tetapi, kedudukan Dewan Federal yang tak dapat dibubarkan oleh Majelis Federal selama masa jabatannya ( 4 tahun), lebih mencerminkan sifat fixed executive seperti dalam sistem presidensial di mana Presiden tidak bertanggung jawab kepada Parlemen. Hanya saja eksekutif di Swis tidak bersifat tunggal (single executive) seperti Presiden pada sistem presidensial murni, melainkan bersifat collegial.

Ciri collegial ini dipertegas dengan tidak adanya pemimpin tetap dalam Dewan Federal. Walaupun terdapat jabatan Presiden Dewan Federal (Federal President) yang dipilih setiap satu tahun sekali dari 7 orang anggota Dewan Federal, tetapi jabatan itu tidak bersifat subordinasi terhadap anggota Dewan Federal lainnya. Seperti dikatakan oleh C.F. Strong, bahwa

“Ketua Dewan Federal inilah yang lazimnya dikenal sebagai presiden republik; tetapi keutamaannya di atas pejabat yang lain adalah “keutamaan yang formal belaka: ketua Dewan Federal sama sekali bukan kepala eksekutif”[xxxviii].

Selain itu, terdapat pula jabatan Wakil Presiden Federal yang juga dipiih dari anggota Dewan Federal untuk mendampingi Presiden Federal Seperti halnya Presiden Federal, Wakil Presiden Federal juga tidak memiliki keutamaan yang substansial dibandingkan anggota Dewan Federal lainnya. Sehubungan dengan itu Sri Soemantri mengatakan bahwa:

“Presiden dan Wakil Presiden Republik Konfederasi Swis juga dipilih oleh Federal Assembly…….Adapun masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden adalah satu tahun. Orang yang menjadi Presiden tidak dapat dipilih kembali setelah masa jabatannya berakhir. Hal ini tidak berlaku terhadap Wakil Presiden. Dengan perkataan lain, Wakil Presiden dapat dipilih menjadi Presiden oleh Federal Assembly, setelah jabatannya sebagai Wakil Presiden berakhir”[xxxix]

4. Sistem Pemerintahan Indonesia Menurut UUD 1945

Sejak meraih kemerdekaan pada tanggal 17 Agustus 1945, Indonesia telah menggunakan konstitusi yang berbeda hingga sekarang, yaitu UUD 1945, UUDS 1959, Konstitusi RIS 1949 serta UUD 1945 setelah perubahan. Seiring dengan penerapan konstitusi-konstitusi tersebut, Indonesia juga menerapkan sistem-sistem pemerintahan yang berbeda-beda pula. Bahkan berdasarkan satu konstitusi yang sama, yaitu UUD 1945, Indonesia pernah menerapkan dua macam sistem pemerintahan tanpa mengubah teks asli UUD 1945, yaitu pada tahun 1945 hingga tahun 1948 menerapkan sistem pemerintahan parlementer dan pada tahun 1948 hingga 1949 menerapkan sistem pemerintahan presidensial yang dipimpin oleh Wakil Presiden Moh. Hatta. Akan tetapi dalam bagian ini hanya akan dibahas sistem pemerintahan Indonesia menurut UUD 1945 baik sebelum maupun setelah perubahan.

Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan mengatakan bahwa “Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut undang-undang dasar”. Selanjutnya dalam ayat (2) dikatakan bahwa “Dalam melakukan kewajibannya Presiden dibantu oleh satu orang Wakil Presiden” dan pasal 17 ayat (1) yang mengatakan bahwa “Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara”. Dari tiga ayat tersebut tersebut, dapat disimpulkan bahwa Presiden merupakan eksekutif sesungguhnya yang bersifat tunggal (single executive) yang dalam menjalankan kewajibannya tersebut dibantu oleh seorang Wakil Presiden dan menteri-menteri. Kedudukan Wakil Presiden dan menteri-menteri sangatlah berbeda. Wakil Presiden dipilih oleh MPR sedangkan menteri-menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden (pasal 17 ayat (2)). Apa yang menjadi tugas dan wewenang Wakil Presiden ditentukan oleh Presiden dengan dibantu oleh Wakil Presiden, seperti yang diatur dalam pasal 8 ayat (2) Ketetapan MPR No. III/MPR/1978 tentang Kedudukan dan Hubungan Tata-Kerja Lembaga Tertinggi Negara Dengan/ Atau Antar Lembaga-Lembaga Tinggi Negara.

Tugas Wakil Presiden di Indonesia berbeda dengan Wakil Presiden di Amerika Serikat. dalam hal ini Sri Soemantri berpendapat bahwa :

“Seperti telah kita ketahui selama Presiden Amerika Serikat masih ada, Wakil Presiden mempunyai tugas menjadi Ketua Senat Amerika Serikat (buka anggota). Dengan demikian di Amerika Serikat hanya terdapat satu pemimpin eksekutif saja. Hal ini sesuai dengan azas dalam kepemimpinan, bahwa antara lain dalam sebuah kapal hanya terdapat seorang kapten atau dalam sebuah keluarga hanya terdapat seorang kepala keluarga saja[xl]”.

Kekuasaan presiden diatur dalam UUD 1945 dalam porsi yang cukup besar, yaitu dalam pasal 5 ayat (1) dan (2), 10, 11, 12, 13, 14 dan 15. Dalam pasal 15 UUD 1945 dikatakan bahwa “Presiden memberi gelaran, tanda jasa dan lain-lain tanda kehormatan”. Wewenang ini merupakan wewenang yang biasanya melekat pada jabatan Kepala Negara dalam sistem parlementer. Akan tetapi, karena Presiden Republik Indonesia merupakan real executive, sekaligus memegang wewenang kepala negara, maka hal ini menunjukkan ciri sistem pemerintahan presidensial. Ciri lain yang juga mengindikasikan sistem pemerintahan presidensial yaitu adanya pembatasan masa jabatan presiden (president tenure), yaitu dalam pasal 7 UUD 1945 di mana “Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatannya selama masa lima tahun, dan sesudahnya dapat dipilih kembali”. Pada masa demokrasi terpimpin, pasal ini diselewengkan dengan mengangkat Ir. Soekarno sebagai Presiden seumur hidup sedangkan pada masa Orde Baru, pasal ini ditafsirkan tidak adanya pembatasan waktu jabatan Presiden sehingga Soeharto dapat menjabat sebagai Presiden selama 32 tahun.

Presiden dan Wakil Presiden Republik Indonesia dipilih secara terpisah oleh MPR berdasarkan pasal 6 ayat (2) UUD 1945. Adanya eksekutif yang dipilih oleh legislatif atau eksekutif yang merupakan bagian dari legislatif, merupakan ciri dari sistem pemerintahan parlementer. Konsekuensi dipilihnya Presiden dan Wakil Presiden oleh MPR, Presiden dapat diberhentikan jika benar-benar melanggar haluan negara, tetapi Presiden tidak dapat membubarkan DPR yang anggotanya merangkap menjadi anggora MPR. Seperti yang disebutkan dalam Penjelasan UUD 1945 bahwa:

“Kedudukan Dewan Perwakilan Rakyat adalah kuat. Dewan ini tidak bisa dibubarkan oleh Presiden (berlainan dengan sistem parlementer). Kecuali itu anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat semuanya merangkap menjadi anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat. Oleh karena itu, Dewan Perwakilan Rakyat dapat senantiasa mengawasi tindakan-tindakan Presiden dan jika Dewan menganggap Presiden telah sungguh melanggar haluan negara yang ditetapkan oleh Undang-Undang Dasar atau Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka Majelis itu dapat diundang untuk persidangan istimewa agar supaya bisa minta pertanggungjawaban kepada Presiden[xli] ”

Jika dikaitkan penjelasan UUD 1945 tersebut dengan masa jabatan Presiden, maka masa jabatan Presiden di Indonesia dapat dikatakan tidak tetap karena presiden dapat sewaktu-waktu diberhentikan oleh MPR jika sungguh-sungguh melanggar haluan negara.

Kedudukan DPR yang tidak dapat dibubarkan Presiden dan jabatan rangkap anggota DPR sebagai anggota MPR serta dapat diberhentikannya Presiden jika melanggar haluan negara merupakan ciri-ciri yang tidak dapat dijumpai baik dalam sistem pemerintahan parlementer maupun presidensial.

Dalam sistem pemerintahan parlementer, perdana menteri dan kabinet dapat dijatuhkan oleh parlemen jika parlemen menarik dukungannya terhadap eksekutif. Sebaliknya, perdana menteri dapat membubarkan parlemen atas dukungan Kepala Negara seperti di Inggris. Sedangkan dalam sistem pemerintahan presidensial, presiden tidak dapat dijatuhkan kecuali lewat prosedur dakwaan tertentu seperti impeacment di Amerika Serikat. Sebab-sebab impeacment tidak berkaitan dengan kebijakan politik Presiden dalam menjalankan pemerintahan tetapi sebab-sebab yang bersifat pidana seperti pengkhianatan negara, menerima suap, melakukan kejahatan berat dan pelanggaran lainnya (treason, bribery, or other high crimes and misdeameonors[xlii]).

Sehubungan dengan sistem pemerintahan yang diterapkan di Indonesia, Sri Soemantri berpendapat bahwa:

“..Artinya dari ciri-ciri yang telah diketahui, tidak dapat dikatakan bahwa sistem pemerintahan presidensiil yang dominan atau juga tidak dapat dikatakan bahwa sistem pemerintahan parlementer yang dominan. Malah dari ciri-ciri yang dikemukakan di atas, perbandingan segi presidensiil dan segi parlementernya 50-50 (persen). Oleh karena demikian, kita dapat mengatakan bahwa sistem pemerintahan yang dianut negara Republik Indonesia adalah sistem pemerintahan campuran atau kombinasi murni. Hal ini berbeda berbeda dengan sistem pemerintahan yang berlaku di negara Swis yang menurut pendapat penulis menganut juga sistem pemerintahan campuran atau kombinasi, akan tetapi di mana yang dominan adalah segi presidensiilnya[xliii]”

Pendapat di atas menunjukkan bahwa sistem pemerintahan Indonesia berdasarkan UUD 1945 sebelum perubahan adalah sistem pemerintahan campuran. Akan tetapi segi-segi parlementer maupun presidensialnya tidak memilki tempat yang dominan satu sama lain. Kedua-duanya menempati porsi yang hampir sama dalam sistem pemerintahan Indonesia.

Setelah perubahan UUD 1945 yang dilakukan sebanyak 4 (empat) kali (termasuk dihapusnya Penjelasan UUD 1945), terdapat perubahan yang cukup berarti yang mempengaruhi sistem pemerintahan di Indonesia. Dalam perubahan ketiga UUD 1945, Presiden dan Wakil Presiden tidak lagi dipilih oleh MPR, melainkan dipilih secara langsung secara berpasangan oleh rakyat. Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden yang sebelumnya diatur dalam pasal 6 ayat (2) yang berbunyi “Presiden dan Wakil Presiden dipilih olah Majelis Permusyawaratan Rakyat dengan suara terbanyak”, sekarang diatur dalam pasal 6A yang berbunyi “ Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu berpasangan secara langsung oleh rakyat”. Tentu saja perubahan ini juga berimplikasi pada kewenangan MPR yang sebelumnya berwenang memilih Presiden dan Wakil Presiden, kini tidak.

Dengan adanya perubahan ini, Presiden tidak lagi bertanggung jawab kepada MPR dan MPR tidak memiliki kewenangan untuk meminta pertanggungjawaban Presiden apalagi menjatuhkan Presiden. Apalagi perubahan ini diikuti dengan perubahan mengenai pemberhentian Presiden dan Wakil Presiden dalam masa jabatannya, seperti yang disebutkan dalam pasal 7A UUD 1945 setelah perubahan yaitu:

“Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atau usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden”

Dari pasal di atas, Presiden tidak dapat lagi diberhentikan dalam masa jabatannya akibat melanggar haluan negara. Lagi pula, Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang semula ditetapkan oleh MPR kini tidak dikenal lagi keberadaannya dalam UUD 1945 setelah perubahan. Presiden dan Wakil Presiden hanya dapat diberhentikan jika telah melakukan pelanggaran hukum seperti di atas dengan prosedur tertentu. Prosedur tersebut mengingatkan kita pada impeachment di Amerika Serikat. Akan tetapi, pelanggaran hukum yang menjadi sebab diberhentikannya Presiden di Amerika Serikat dan Indonesia agak berbeda. Di Amerika Serikat, tuntutan impeachment yaitu jika Presiden melakukan korupsi, penyuapan, kejahatan berat lainnya serta pengkhianatan negara, sedangkan di Indonesia, selain korupsi, penyuapan, kejahatan berat lainnya serta pengkhianatan terhadap negara, terdapat dua jenis sebab lagi yang dapat dijadikan alasan pemberhentian Presiden dan Wakil Presiden, yaitu perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/ atau Wakil Presiden.

Dipilihnya Presiden dan Wakil Presiden secara langsung oleh rakyat serta kedudukan Presiden yang tidak dapat dijatuhkan oleh MPR kecuali seperti diatur dalam pasal 7A, menghilangkan segi-segi parlementer dalam sistem pemerintahan Indonesia.

Seperti yang dikatakan oleh Bagir Manan bahwa:

“….sistem (pemerintahan) Indonesia secara hakiki adalah sistem presidensiil bukan dimaksudkan sebagai suatu bentuk campuran. Karena di masa depan Presiden di satu pihak dipilih langsung, dan di pihak lain tidak bertanggung jawab kepada MPR, maka sistem presidensil menjadi lebih murni (tidak ada lagi unsur campuran)[xliv]”.

Artinya setelah perubahan UUD 1945, sistem pemerintahan Indonesia merupakan sistem pemerintahan presidensial, karena tidak ada lagi ciri-ciri sistem pemerintahan parlementer yang melekat.

---

[i] Disarikan dari Bilal Dewansyah, Pertanggungjawaban Wakil Presiden Dalam Sistem Pemerintahan Presiden Menurut Perubahan UUD 1945, skripsi pada Fakultas Hukum Unpad, 2006

[ii] Kusnardi, Moh, Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Pusat Studi HTN-FH UI dan CV. Sinar Bakti, Jakarta, 1988, hlm 171

[iii] Strong, C.F, op.cit, hlm 10-11

[iv] sebelum perubahan ke-IV UUD 1945, Indonesia memiliki 5 lembaga tinggi negara, yaitu Presiden, DPR, DPA, BPK, MA; dan satu lembaga tertinggi negara, yaitu MPR. Sejak perubahan ke-IV UUD 1945, Indonesia DPA ditiadakan dalam susunan ketatanegaraan Indonesia.

[v] Konsep Caturpraja dikemukakan oleh Van Vollenhoven membagi kekuasaan menjadi 4, yaitu pemerintahan (bestuur), polisi (kepolisian), peradilan, dan perundang-undangan. Lihat Usep Ranawijaya, Hukum Tata Negara Indonesia, Dasar-Dasarnya, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1983, hlm 176

[vi] Sri Soemantri,Sistem-Sistem…op.cit, 1976, hlm 18

[vii] ibid, hlm 20

[viii] Sri Soemantri, op.cit, hlm 20

[ix] Kusnardi, Moh, Harmaily Ibrahim, Loc.cit, hlm 171.

[x] Sri Soemantri, Sistem-Sistem….,Loc.cit

[xi] ibid, hlm 32

[xii] Strong, C.F, op.cit, hlm 336

[xiii] Sri Soemantri, op.cit, hlm

[xiv]ibid, hlm 35

[xv] Bagir Manan, op.cit, hlm 44

[xvi] Sri Soemantri, op.cit, hlm 33

[xvii] Kusnardi, Moh, Harmaily Ibrahim, op.cit, hlm 176

[xviii] Sri Soemantri, Sistem-Sistem…op.cit, hlm 36

[xix] Strong, C.F., op.cit, hlm 364

[xx] Usep Ranawijaya, op.cit, hlm 228

[xxi] Bagir Manan, op.cit, hlm 43

[xxii] Sri Soemantri, Sistem-Sistem..,op.cit, hlm 34

[xxiii] Bagir Manan, Loc.cit.

[xxiv] Sri Soementri, Sistem,-Sistem….. Loc.cit

[xxv] Kusnardi, Moh, Harmaily Ibrahim, Loc.cit, hlm 171

[xxvi] Usep Ranawijaya, op.cit, hlm 230

[xxvii] Strong, C.F., op.cit,hlm 350

[xxviii] ibid, hlm 376

[xxix] Bagir Manan, op.cit, hlm 38-39

[xxx] ibid, hlm 39

[xxxi] Strong, C.F., Loc.cit.

[xxxii] ibid, hlm 349-350

[xxxiii] ibid, hlm 350

[xxxiv] Sejak amendemen konstitusi Perancis tahun 1962, masa jabatan Presiden adalah 7 tahun, namun pada tahun 2000 masa jabatan tersebut dikurangi menjadi 5 tahun dan berlaku untuk pemilihan Presiden tahun 2002. lihat catatan penerjemah C.F. Strong, op.cit, hlm 362

[xxxv] Bagir Manan, op.cit, hlm 52

[xxxvi] Usep Ranawijaya, op.cit, hlm 232

[xxxvii] Strong, C.F., op.cit, hlm 373

[xxxviii] ibid, hlm 374

[xxxix] Sri Soemantri, Sistem-Sistem….,op.cit, hlm 49

[xl] ibid, hlm 55

[xli] Penjelasan UUD 1945

[xlii] Artikel II seksi 4 Konstitusi Amerika Serikat

[xliii] op.cit, 56

[xliv] Bagir Manan, op.cit, hlm 40